Sistem pemerintahan adalah suatu tatanan utuh yang terdiri atas berbagai komponen yang bekerja saling bergantung dan mempengaruhi dalam mencapai tujuan dan fungsi pemerintahan.
Bagaimana sistem pemerintahan Indonesia sebelum Reformasi ?
Indonesia sebelum perubahan UUD 1945, sistem yang dianut adalah presidensial akan tetapi dalam praktiknya presiden sebagai kepala pemerintahan bertanggung jawab kepada Majelis Permusyawaratan Rakyat sebagai lembaga tertinggi yang memilih dan melantik presiden. Selain itu untuk mengetahui sistem pemerintahan sebelum perubahan UUD 1945, terdapat dua parameter yang dijadikan titik uji. Pertama, sistem pemerintahan ditinjau dari sifatnya. Kedua, sistem pemerintahan ditinjau dari pembagian kekuasaan yang dianut oleh Indonesia.
Menurut sifatnya, berdasarkan UUD 1945 maka sistem pemerintahan Indonesia adalah presidensial. Namun sistem ini bukan merupakan suatu konsekuensi bahwa yang dilakukan karena UUD 1945 menganut ajaran trias politica . Karena para penyusun UUD 1945 dengan tegas menyatakan bahwa sistem pemerintahan kita berlainan dengan sistem presidensial di Amerika Serikat dan berbeda dengan sistem parlementer di Inggris. Tetapi Indonesia mempunyai sistem pemerintahan sendiri. Jika sistem pemerintahan presidensial itu harus diukur dengan syarat-syarat yang ada dalam sistem pemerintahan presidensial sebagaiman ajaran trias politica , maka Indonesia tidak terdapat sistem presidensial yang murni.
Hal tersebut dapat di telusuri di dalam Pasal 4 dan 17 UUD 1945 menunjukkan bahwa pemerintahan Indonesia menganut sistem presidensial, dimana presiden menjadi kepala eksekutif (pemerintahan) dan mengangkat serta memperhentikan para mentri yang bertanggung jawab kepadanya. Tapi jika dilihat dari pasal 5 ayat 1 dalam hubungannya dengan pasal 21 ayat 2 UUD 1945, dapat dipastikan bahwa sistem presidensial tersebut bukan sistem presidensial sepenuhnya, karena menurut pasal tersebut, presiden dan DPR bersama-sama membuat undang-undang yang berarti sistem pemerintahan di Indonesia itu bukan merupakan pelaksanaan dari ajaran trias politica . Pertanggung jawaban presiden ke MPR mengandung ciri-ciri parlementer dan juga kedudukan presiden sebagai mandataris pelaksanaan GBHN menunjukkan supremasi dari MPR (parliamentary supremacy) yang melambangkan sifat dari lembaga pemegang kedaulatan rakyat yang tidak habis kekuasaanya dibagi-bagikan kepada lembaga-lembaga negara dibawahnya.
Pada dasarnya sistem pemerintahan dibawah UUD 1945 pra-amandemen bukanlah sistem presidensial murni, atau dapat disebut “Quasi Presidensial".
Sistem Pemerintahan ditinjau dari Pembagian Kekuaasaan.
Jika ditelaah lebih dalam UUD 1945 pra-amandemen pada dasarnya tidak menganut sistem pemisahan kekuasaan (trias politica) sebagaimana diajarkan Montesquieu, melainkan menganut sistem pembagian kekuasaan karena :
-
UUD 1945 tidak membatasi secara tajam, bahwa setiap kekuasaan itu harus dilakukan oleh satu organ atau badan tertentu yang tidak boleh campur tangan.
-
UUD 1945 tidak membatasi kekuasaan itu dibagi atas 3 bagian saja dan juga tidak membatasi bagian kekuasaan dilakukan oleh 3 organ atau badan saja.
-
UUD 1945 tidak membagi habis kekuasaan rakyat yang dilakukan oleh MPR kepada lembaga-lembaga negara lainnya.
Menurut Bagir Manan, sistem presidensial di Indonesia sebelum amandemen UUD 1945, mempunyai ciri-ciri yang hampir mirip dengan sistem di Amerika Serikat (mirip sistem presidensial murni) dengan beberapa ciri khusus, yaitu:
-
Presiden RI dipilih oleh badan perwakilan rakyat (MPR).
-
Presiden RI tunduk dan bertanggung jawab kepada badan perwakilan rakyat (MPR), tetapi tidak tunduk dan tidak bertanggung jawab kepada DPR. Selain itu, Presiden RI dapat diberhentikan oleh MPR.
-
Presiden RI dapat dipilih kembali tanpa batas setiap 5 tahun sekali.
-
Presiden RI bersama-sama DPR menjalankan kekuasaan membentuk undang-undang.
Berbeda pendapat dengan apa yang dijelaskan Sri Soemantri, Undang- Undang Dasar 1945 sebelum perubahan menganut sistem pemerintahan campuran, karena mengandung unsur sistem parlementer dan unsur sistem presidensial. Ada beberapa faktor yang menyebabkan UUD 1945 dianggap menganut sistem pemerintahan campuran yaitu:
- Presiden dipilih dan diangkat oleh MPR.
- MPR adalah pemegang kekuasaan Negara tertinggi.
- Presiden adalah mandataris MPR.
- Presiden tunduk dan bertanggung jawab kepada MPR.
- Presiden untergeordnet kepada MPR.
Jadi esensi dari kelima hal itu, presiden sebagai badan eksekutif mendapat pengawasan langsung dari badan legeslatif. apabila eksekutif mendapat pengawasan langsung dari badan legeslatif, maka hal itu menunjukkan adanya segi pemerintahan parlementer. Dasril Rajab berpendapat bahwa sistem pemerintahan yang dianut oleh UUD 1945 sebelum perubahan adalah sistem mandataris dengan alasan sebagai berikut:
- Presiden penyelenggara pemerintahan Negara tertinggi di bawah MPR.
- Presiden memegang kekuasaan membentuk undang-undang dengan persetujuan Dewan Perwakilan Rakyat sebagai bagian dari MPR.
- Presiden adalah mandataris Majelis Permusyawaratan Rakyat.
- Mandataris harus mempertanggungjawabkan seluruh kegiatan-kegiatan kenegaraannya kepada MPR dan tidak kepada DPR maupun langsung kepada rakyat.