Apa yang dimaksud dengan Lembaga Negara ?

ilmu_negara
lembaga_negara

(Lia Permata Sari) #1

Lembaga Negara

Lembaga Negara Indonesia adalah lembaga-lembaga negara yang dibentuk berdasarkan UUD, UU, atau oleh peraturan yang lebih rendah

Apa yang dimaksud dengan Lembaga Negara ?


Apa yang dimaksud dengan Lembaga Negara Independen ?
(Aresha Ravan Arabella) #2

Negara sebagai suatu organisasi memiliki alat perlengkapan untuk merealisasikan tujuan dan keinginan-keinginan negara ( staatswill ). Konsep lembaga negara secara terminologis memiliki keberagaman istilah. Di kepustakaan Inggris, sebutan lembaga negara menggunakan istilah “ political institution ”, sedangkan dalam kepustakaan Belanda dikenal dengan istilah “ staat organen ”. Sementara itu, bahasa Indonesia menggunakan istilah “lembaga negara, badan negara, atau organ negara”.

Arti kata “lembaga” dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia yang relevan digunakan dalam penelitian ini adalah badan atau organisasi yang bertujuan melakukan suatu usaha. Kamus tersebut memberi contoh frase yang menggunakan kata lembaga, yaitu “lembaga pemerintah” yang diartikan sebagai badan-badan pemerintahan dalam lingkungan eksekutif. Apabila kata “pemerintah” diganti dengan kata “negara”, maka frase “lembaga negara” diartikan sebagai badan-badan negara di semua lingkungan pemerintahan negara (khususnya di lingkungan eksekutif, legislatif, dan yudikatif)

Dalam Kamus Hukum Belanda-Indonesia kata staatsorgaan diterjemahkan sebagai alat perlengkapan negara. Dalam Kamus Hukum Fockema Andreae , kata organ juga diartikan sebagai perlengkapan, Hal ini yang menyebabkan istilah lembaga negara, organ negara, badan negara, dan alat perlengkapan negara seringkali dipertukarkan satu sama lain. Menurut Natabaya, penyusun UUD 1945 sebelum perubahan, cenderung konsisten menggunakan istilah badan negara, bukan lembaga negara atau organ negara, untuk maksud yang sama, Konstitusi RIS (Republik Indonesia Serikat) tahun 1949 tidak menggunakan istilah lain kecuali alat perlengkapan negara. UUD 1945 setelah perubahan keempat, melanjutkan kebiasaan Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia (MPR RI) sebelum masa reformasi tidak konsisten menggunakan peristilahan lembaga negara, organ negara, dan badan negara.38 Satu-satunya istilah lembaga negara terdapat dalam Pasal 24C ayat (1) UUD 1945 yang menyebutkan “Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili, memutus sengketa kewenangan lembaga negara”.

Dalam memahami pengertian organ atau lembaga negara, dapat dilihat dari pandangan Hans Kelsen mengenai the Concept of the State Organ dalam bukunya General Theory of Law and State (Teori Umum Tentang Hukum Dan Negara). Hans Kelsen menguraikan bahwa “ Whoever fulfills a function determined by the legal order is an organ ”. Siapa saja yang menjalankan suatu fungsi yang ditentukan oleh suatu tata hukum ( legal order ) adalah suatu organ. Artinya, organ negara itu tidak selalu berbentuk organik. Di samping organ yang berbentuk organik, lebih luas lagi, setiap jabatan yang ditentukan oleh hukum dapat pula disebut organ, asalkan fungsi-fungsinya itu bersifat menciptakan norma (norm creating) dan/atau bersifat menjalankan norma (norm applaying) . “ These functions, be they of a norm•creating or of a norm•applying character, are all ultimately aimed at the execution of a legal sanction ”.

Menurut Hans Kelsen, parlemen yang menetapkan undang-undang dan warga negara yang memilih para wakilnya melalui pemilihan umum, sama-sama merupakan organ negara dalam arti luas. Pendek kata, dalam pengertian yang luas ini, organ negara identik dengan individu yang menjalankan fungsi atau jabatan tertentu dalam konteks kegiatan bernegara. Inilah yang disebut sebagai jabatan publik atau jabatan umum ( public offices ) dan pejabat publik atau pejabat umum ( public officials ).

Selanjutnya Hans Kelsen menyatakan, “ An organ, in this sense, is an individual fulfilling a specific function ”. Kualitas individu itu sebagai organ negara ditentukan oleh fungsinya. “ He is an organ because and in so far as he performs a law•creating or law•applying function ”. Individu tersebut dapat disebut sebagai organ negara, karena ia menjalankan fungsi yang menciptakan hukum ( law-creating function ) atau fungsi yang menerapkan hukum ( law-applying function ).

Selain konsep di atas, ada satu konsep lain yang lebih sempit, yakni konsep " material ". Menurut konsep material, seseorang disebut "organ” negara jika dia secara pribadi menempati kedudukan hukum tertentu (… he personally has a specific legal position ). Transaksi hukum, yakni perjanjian, merupakan tindakan membuat hukum, seperti halnya keputusan pengadilan. Pihak-pihak yang mengadakan perjajian, dan juga hakim melakukan fungsi membuat hukum, tetapi hakim adalah sebuah organ negara dalam pengertian yang lebih sempit, sedangkan pihak-pihak dalam perjanjian tidak dianggap sebagai organ negara. Hakim adalah organ negara menurut pengertian yang lebih sempit ini karena dia dipilih atau diangkat untuk menduduki fungsinya, karena dia menjalankan fungsinya secara profesional dan karena itu menerima upah reguler, gaji, yang bersumber dari keuangan negara.

Ciri-ciri penting lembaga negara dalam arti sempit adalah

  • Lembaga negara itu dipilih atau diangkat untuk menduduki jabatan atau fungsi tertentu;
  • Ffungsi itu dijalankan sebagai profesi utama atau bahkan secara hukum bersifat eksklusif; dan
  • Karena fungsinya itu, ia berhak untuk mendapatkan imbalan gaji dari negara.

Dengan demikian, lembaga atau organ negara dalam arti sempit dapat dikaitkan dengan jabatan dan pejabat ( officials ), yaitu jabatan umum, jabatan publik ( public office ) dan pejabat umum, pejabat publik ( public official ). Dengan perkataan lain, meskipun dalam arti luas semua individu yang menjalankan law•creating and law applying function adalah organ, tetapi dalam arti sempit yang disebut sebagai organ atau lembaga negara hanyalah yang menjalankan law•creating or law-applying function dalam konteks kenegaraan saja. Individu yang berada di luar konteks jabatan organik kenegaraan, tidak relevan disebut sebagai organ atau lembaga negara.

Menurut Jimly Asshidiqie, konsep organ negara dan lembaga negara sangat luas maknanya, sehingga tidak dapat dipersempit hanya pada pengertian tiga cabang kekuasaan legislatif, eksekutif, dan yudikatif saja. Adapun, konsep/pengertian organ negara dan lembaga negara menurutnya adalah :

  • Pertama, dalam arti yang paling luas, lembaga negara paling luas mencakup setiap individu yang menjalankan fungsi law-creating dan law-applying ;

  • Kedua (pengertian kedua), lembaga negara dalam arti luas tetapi lebih sempit dari pengertian pertama, yaitu mencakup individu yang menjalankan fungsi law-creating atau law•-applying dan juga mempunyai posisi sebagai atau dalam struktur jabatan kenegaraan atau jabatan pemerintahan;

  • Ketiga, lembaga negara dalam arti yang lebih sempit, yaitu badan atau organisasi yang menjalankan fungsi law-creating dan/atau law-applying dalam kerangka struktur dan sistem kenegaraan atau pemerintahan. Di dalam pengertian ini, lembaga negara mencakup pengertian lembaga negara yang dibentuk berdasarkan UUD, UU, Peraturan Presiden ataupun oleh keputusan-keputusan yang tingkatannya lebih rendah, baik di tingkat pusat ataupun di tingkat daerah.

  • Keempat, dalam pengertian keempat yang lebih sempit lagi, lembaga negara itu hanya terbatas pada pengertian lembaga-lembaga negara yang dibentuk berdasarkan UUD, UU, atau oleh peraturan yang lebih rendah.

  • Kelima, di samping itu keempat pengertian di atas, untuk memberikan kekhususan kepada lembaga- lembaga negara yang berada di tingkat pusat yang pembentukannya diatur dan ditentukan oleh UUD 1945, yaitu lembaga Kepresidenan (Presiden dan Wakil Presiden), MPR, DPR, DPD, MA, MK, dan BPK dapat pula disebut sebagai lembaga negara yang tersendiri, karena kedudukannya yang tinggi, sekiranya lembaga-lembaga konstitusional ini hendak disebut sebagai lembaga tinggi negara juga dapat diterima. Semua lembaga konstitusional dianggap sederajat dan hanya dibedakan dari perbedaan fungsi dan kewenangannya masing-masing. Ketujuh lembaga tinggi negara inilah yang dapat dikaitkan dengan pengertian alat-alat perlengkapan negara yang utama ( main organs ).

Di sisi lain Sri Soemantri menyatakan bahwa, lembaga-lembaga negara merupakan lembaga-lembaga yang ditentukan dalam konstitusi. Hal ini mengacu pada pendapat K.C. Wheare, bahwa konstitusi digunakan untuk menggambarkan keseluruhan sistem ketatanegaraan suatu negara. Lord James Bryce menegaskan bahwa konstitusi merupakan suatu kerangka masyarakat politik yang diatur melalui dan atau dengan hukum. Hukum telah menetapkan secara permanen lembaga-lembaga yang mempunyai fungsi-fungsi dan hak-hak tertentu yang diakui, sedangkan menurut C.F. Strong konstitusi adalah kumpulan yang mengatur dan menetapkan kekuasaan pemerintah, hak-hak yang diperintah, dan hubungan hubungan diantar keduanya atau antara pemerintah dan yang diperintah. Hal ini berarti konstitusi sebagai kerangka negara berisi lembaga-lembaga negara. Lembaga-lembaga tersebut menjalankan fungsi yang terpisah dan memiliki sistem checks and balances , antara lain fungsi legislatif, eksekutif, dan peradilan.

Sri Soemantri mengatakan bahwa diluar konstitusi juga terdapat lembaga-lembaga negara. Terkait hal tersebut beliau membagi dua sistem ketatanegaraan Indonesia. Pertama, sistem ketatanegaraan dalam arti sempit, yakni hanya berkenaan dengan lembaga-lembaga negara yang terdapat dalam Undang-Undang Dasar. Kedua, sistem ketatanegaraan dalam arti luas, yakni meliputi lembaga-lembaga negara yang terdapat di dalam dan di luar Undang-Undang Dasar.

Upaya pencapaian tujuan negara yang juga tujuan nasional bertambah kompleks, hal itu tidak dapat dicapai hanya dengan lembaga utama saja ( main state’s organ ). Oleh sebab itu, dibentuklah lembaga-lembaga pembantu ( auxiliary state’s organ ), yang mempunyai fungsi melayani. Perbedaan lembaga utama dengan lembaga pembantu adalah, lembaga utama merupakan permanent institutions , sedangkan lembaga negara pembantu dapat tumbuh, berkembang, dan mungkin dihapus tergantung pada situasi dan kondisi.48

Menurut Jimly Asshiddiqie terdapat lebih dari 34 organ, jabatan, atau lembaga- lembaga yang secara eksplisit disebut dan diatur keberadaannya dalam UUD 1945. Organ tersebut dapat dibedakan dari dua kriteria, yaitu (i) kriteria hirarki bentuk sumber normatif yang menentukan kewenangannya, dan (ii) kualitas fungsinya yang bersifat utama atau penunjang dalam sistem kekuasaan negara. Dari segi hirarkinya lembaga atau organ negara dapat dibedakan ke dalam tiga lapis:

  • Lembaga negara lapis pertama dapat disebut sebagai lembaga tinggi negara, yakni : presiden dan wakil presiden, DPR, DPD, MPR, MK, MA dan BPK. Seluruh lembaga tersebut mendapat kewenangan dari UUD 1945.

  • Lembaga negara lapis kedua disebut sebagai lembaga negara saja, yakni : menteri negara, TNI, Polri, KY, KPU, dan BI. Lembaga-lembaga tersebut ada yang mendapatkan kewenangannya dari UUD, dan ada pula yang mendapatkan kewenangannya dari undang- undang.

  • Lembaga negara lapis ketiga adalah lembaga negara yang sumber kewenangannya berasal dari regulator atau pembentuk peraturan di bawah undang-undang. Misalnya Komisi Hukum Nasional dan Komisi Ombudsman Nasional.

Dari segi fungsinya, lembaga atau organ negara dapat dibagi menjadi dua, yaitu ada yang bersifat utama atau primer, dan ada pula yang bersifat sekunder atau penunjang ( auxiliary ).

Ketentuan dalam Pasal 24 ayat (3) UUD 1945 menentukan, "Badan-badan lain yang fungsinya berkaitan dengan kekuasaan kehakiman diatur dalam undang- undang". Artinya, selain Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi, serta Komisi Yudisial dan kepolisian negara yang sudah diatur dalam UUD 1945, masih ada badan-badan lainnya yang jumlahnya lebih dari satu yang mempunyai fungsi yang berkaitan dengan kekuasaan kehakiman, yaitu yang menjalankan fungsi penyelidikan, penyidikan, dan/atau penuntutan. Badan atau lembaga lain yang dimaksud itu antara lain adalah Kejaksaan Agung, Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (Komnas HAM) dan sebagainya. Lembaga-lembaga ini, meskipun tidak secara eksplisit disebut dalam UUD 1945, tetapi sama-sama memiliki constitutional importance dalam sistem konstitusional berdasarkan UUD 1945.

Lebih lanjut Jimly menjelaskan Persoalan konstitusionalitas lembaga negara itu tidak selalu berkaitan dengan derajat hirarkis antara lembaga yang lebih tinggi atau yang lebih rendah kedudukannya secara konstitusional. Persoalan yang relevan adalah “apa dan bagaimana Undang-Undang Dasar (UUD) mengatur dan menentukan hal-hal yang berkaitan dengan lembaga negara dimaksud”. Meskipun kedudukannya lebih rendah dari lembaga konstitusional yang biasa, tetapi selama ketentuan mengenai lembaga yang bersangkutan diatur dalam Undang-Undang Dasar (UUD), berarti lembaga tersebut bersangkutan dengan persoalan konstitusionalitas.

Dalam setiap pembicaraan mengenai organisasi negara, ada dua unsur pokok yang saling berkaitan, yaitu organ dan functie . Organ adalah bentuk atau wadahnya, sedangkan functie adalah isinya; organ adalah status bentuknya (Inggris: form , Jerman: vorm ) , sedangkan functie adalah gerakan wadah itu sesuai maksud pembentukannya. Dalam naskah UUD 1945, organ-organ yang dimaksud, ada yang disebut secara eksplisit namanya, dan ada pula yang disebutkan eksplisit hanya fungsinya. Ada pula lembaga atau organ yang disebut bahwa baik namanya maupun fungsi atau kewenangannya akan diatur dengan peraturan yang lebih rendah.

Referensi
  • A. Fickar Hadjar ed. Al, Pokok-Pokok Pikiran dan Rancangan Undang-Undang Mahkamah Konstitusi , KRHN dan Kemitraan, Jakarta, 2003.
  • Jimly Asshiddiqie, Perkembangan dan Konsulidasi Lembaga Negara Pasca Reformasi. Sinar Grafika, Jakarta, 2010.
  • Hans Kelsen, General Theory Of Law and State, Russell & Russell, New York, 1961, diterjemahkan oleh Raisul Muttaqien, Teori Umum Tentang Hukum Dan Negara, Cetakan I, Penerbit Nusamedia dan Penerbit Nuansa, Bandung, September 2006.
  • Sri Soemantri, “ Lembaga Negara dan State Auxiliary Bodies dalam Sistem Ketatanegaraan Menurut UUD 1945 ”, Disampaikan dalam dialog hukum dan non hukum “Penataan State Auxiliary Bodies dalam Sistem Ketatanegaraan”Departemen Hukum dan HAM RI, Badan Pembinaan Hukum Nasional bekerjasama dengan Fakultas Hukum Universitas Airlangga, Surabaya 26-29 Juni 2009