Sebagaimana tercantum dalam UUD 1945 Pasal 23, keuangan negara merupakan kewenangan pemerintah untuk mengatur rencana penerimaan dan pengeluaran negara serta pengaruh-pengaruhnya terhadap perekonomian negara tersebut. Sementara itu, APBD disusun oleh pemerintah daerah bersama Dewan Perwakilan Rakyat Daerah untuk menjalankan pemerintahan daerahnya masing-masing.
Menurut Halim (2007), Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah adalah “rencana keuangan tahunan Pemerintah Daerah yang dibahas dan disetujui bersama oleh Pemerintah Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, dan ditetapkan dengan Peraturan Daerah.”
Menurut Saragih (2003), “Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) adalah dasar dari pengelolaan keuangan daerah dalam tahun anggaran tertentu, umumnya satu tahun.”
Unsur-Unsur APBD menurut Bastian (2006) adalah sebagai berikut:
Klasifikasi APBD yang terbaru adalah berdasarkan Peraturan Menteri Dalam Negeri nomor 13 tahun 2006 tentang pedoman pengelolaan keuangan daerah. Adapun bentuk dan susunan APBD yang didasarkan pada Permendagri No. 13/ 2006 pasal 22 ayat (1) terdiri atas 3 bagian, yaitu : “pendapatan daerah, belanja daerah, dan pembiayaan daerah.”
Pendapatan daerah sebagaimana dimaksud dalam pasal 22 ayat (1) dikelompokkan atas pendapatan asli daerah, dana perimbangan, dan lain-lain pendapatan daerah yang sah. Belanja menurut kelompok belanja terdiri dari belanja tidak langsung dan belanja langsung. Pembiayaan daerah terdiri dari penerimaan pembiayaan dan pengeluaran pembiayaan. Penerimaan pembiayaan mencakup sisa lebih perhitungan anggaran tahun anggaran sebelumnya (SILPA), pencairan dana cadangan, hasil penjualan kekayaan daerah yang dipisahkan, penerimaan pinjaman daerah, penerimaan kembali pemberian pinjaman, dan penerimaan piutang daerah. Pengeluaran pembiayaan mencakup pembentukan dana cadangan, penyertaan modal (investasi) pemerintah daerah, pembayaran pokok utang, dan pemberian pinjaman daerah (Permendagri 13/ 2006).
Menurut Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 22 Tahun 2011 tentang Pedoman Penyusunan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah Tahun Anggaran 2012 pasal 1 dalam Peraturan Menteri ini yang dimaksud dengan:
Berdasarkan undang-undang nomor 32 tahun 2004 tentang pemerintah daerah, APBD didefinisikan sebagai rencana operasional keuangan pemerintah daerah, dimana satu pihak menggambarkan perkiraan pengeluaran guna membiayai kegiatan- kegiatan dan proyek-proyek daerah dalam satu tahun anggaran tertentu dan dipihak lain menggambarkan perkiraan penerimaan dan sumber-sumber penerimaan daerah guna menutupi pengeluaran-pengeluaran yang dimaksud.
Seperti halnya dalam kebijakan APBN, jika Pemerintah daerah menetapkan bahwa kebijakan anggarannya bersifat ekspansif, artinya APBD akan diprioritaskan untuk menstimulasi perekonomian daerah melalui pengeluaran pembangunan (development budget). Sebaliknya, jika pemerintah daerah menetapkan kebijakan APBD bersifat kontraksi, maka APBD kurang dapat diharapkan untuk menggerakkan perekonomian daerah, karena anggaran pembangunan jumlahnya relatif kecil dibandingkan dengan belanja rutin daerah (Saragih, 2003:82).
Menurut Mamesah (1995:16) APBD sebagai sarana atau alat utama dalam menjalankan otonomi daerah yang nyata dan bertanggung jawab, karena fungsi APBD adalah sebagai berikut:
Menentukan jumlah pajak yang dibebankan kepada rakyat dari daerah yang bersangkutan.
Merupakan suatu sarana untuk mewujudkan otonomi.
Memberikan isi dan arti tanggung jawab pemerintah daerah umumnya dan kepala daerah khususnya, karena APBD itu menggambarkan seluruh kebijaksanaan pemerintah daerah.
Merupakan suatu sarana untuk melaksanakan pengawasan terhadap daerah dengan cara yang lebih mudah dan berhasil guna.
Merupakan suatu pemberian kuasa kepada kepala daerah dalam batas-batas tertentu.
Pengelolaan keuangan daerah yang berkaitan dengan pelaksanaan desentralisasi diatur secara mendetail dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 13 Tahun 2006 (yang kemudian dilengkapi dengan Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 59 Tahun 2007) menyatakan bahwa dalam pelaksanaan desentralisasi daerah, pemerintah daerah berhak menyelenggarakan pengelolaan keuangan daerah, yang komponen-komponennya sebagaimana tertuang dalam struktur APBD antara lain terdiri dari :
Pendapatan Daerah
Pendapatan daerah adalah semua penerimaan kas yang menjadi hak daerah dan diakui sebagai penambah nilai kekayaan bersih dalam satu tahun anggaran dan tak perlu dibayar lagi oleh pemerintah.
Belanja Daerah
Belanja daerah adalah semua pengeluaran kas daerah atau kewajiban yang diakui sebagai pengurang nilai kekayaan bersih dalam periode satu tahun anggaran yang tidak akan diperoleh pembayarannya kembali oleh pemerintah. Klasifikasi belanja menurut urusan pemerintahan terdiri atas belanja urusan wajib dan belanja urusan pilihan.
Transfer
Transfer adalah penerimaan atau pengeluaran uang dari suatu entitas pelaporan lain, termasuk dana perimbangan dan dana bagi hasil.
Pembiayaan
Pembiayaan adalah setiap penerimaan yang perlu dibayar kembali dan atau pengeluaran yang akan diterima kembali, baik pada pada tahun anggaran yang bersangkutan maupun pada tahun-tahun anggaran berikutnya, yang dalam penganggaran pemerintah terutama dimaksudkan untuk untuk menutup defisit atau memanfaatkan surplus anggaran.
Menurut Saragih (2003:82), apapun komposisi dari APBD suatu daerah tentu harus disesuaikan dengan perkembangan keuangan pemerintah daerah yang bersangkutan. Setiap daerah tidak harus memaksakan diri untuk menggenjot pengeluaran tanpa diimbangi dengan kemampuan pendapatannya, khususnya kapasitas PAD. Dikhawatirkan jika pemerintah daerah menetapkan kebijakan defisit pada APBD-nya, maka sumber pembiayaan untuk menutupi sebagian atau seluruh defisit anggaran berasal dari pinjaman atau utang.
Mamesah D.J., 1995, Sistem Administrasi Keuangan Daerah, Gramedia, Jakarta.
Menurut Penjelasan atas Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Republik Indonesia menyelenggarakan pemerintahan Negara dan pembangunan nasional untuk mencapai masyarakat adil,makmur, dan merata berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Pembangunan daerah sebagai bagian integral dari pembangunan nasional dilaksanakan berdasarkan prinsip otonomi daerah dan pengaturan sumber daya nasional yang memberikan kesempatan bagi peningkatan demokrasi dan kinerja daerah untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat menuju masyarakat madani yang bebas korupsi, kolusi, dan nepotisme (Djaenuri, 2012).
Menurut Undang-Undang No. 17 Tahun 2003 Pasal 1 ayat 8 tentang Keuangan Negara, APBD adalah rencana keuangan tahunan pemerintah daerah yang disetujui oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Namun dalam Peraturan Pemerintah No. 55 Tahun 2005 Pasal 1 ayat 7 tentang Dana Perimbangan. APBD adalah rencana keuangan tahunan pemerintahan daerah yang dibahas dan disetujui bersama oleh Pemerintah Daerah dan DPRD, dan ditetapkan dengan peraturan daerah. Pengertian APBD juga terdapat dalam PP No. 58 Tahun 2005 Pasal 20 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah yang menyebutkan bahwa APBD merupakan satu kesatuan yang terdiri dari: Pendapatan daerah, Belanja daerah, dan Pembiayaan daerah. Secara rinci ketiga hal tersebut akan diuraikan sebagai berikut.
Pendapatan daerah
Pendapatan daerah meliputi sama penerimaan uang yang melalui Rekening Kas Umum Daerah, yang menambah ekuitas dana lancar, yang merupakan hak daerah dalam satu tahun anggaran yang tidak perlu dibayar kembali oleh daerah.
Belanja daerah
Belanja daerah meliputi semua pengeluaran dari Rekening Kas Umum Daerah yang mengurangi ekuitas dana lancar, yang merupakan kewajiban daerah dalam satu tahun anggaran yang tidak diperoleh kembali pembayarannya oleh daerah.
Pembiayaan daerah
Pembiayaan daerah meliputi semua penerimaan yang perlu dibayar kembali atau pengeluaran yang akan diterima kembali, baik pada tahun anggaran yang bersangkutan maupun pada tahun-tahun anggaran berikutnya.
Selain pengertian APBD secara yudisial di atas, beberapa orang mengeluarkan pendapatnya masing-masing tentang pengertian APBD. Halim, dkk (2012) mengatakan APBD adalah rencana keuangan tahunan pemerintah daerah yang dibahas dan disetujui bersama oleh Pemerintah Daerah dan DPRD.
Sedangkan Badrudin (2012) dalam Bukunya Ekonomika Otonomi daerah berpendapat bahwa: “APBD adalah suatu rencana kerja pemerintah daerah yang mencakup seluruh pendapatan atau penerimaan dan belanja atau pengeluaran pemerintah daerah, baik provinsi, kabupaten, dan kota dalam rangka mencapai sasaran pembangunan dalam kurun waktu satu tahun yang dinyatakan dalam satuan uang dan disetujui oleh DPRD dalam peraturan perundangan yang disebut Peraturan Daerah”.
Halim (2012) menyatakan bahwa suatu anggaran daerah, termasuk APBD, memiliki unsur-unsur sebagai berikut:
Rencana kegiatan suatu daerah, beserta uraiannya secara rinci.
Adanya sumber penerimaan yang merupakan target minimal untuk menutupi biaya-beban sehubungan dengan aktivitas-aktivitas tersebut, dan adanya biaya-beban yang merupakan batas maksimal pengeluaran- pengeluaran yang akan dilaksanakan.
Jenis kegiatan dan proyek yang dituangkan dalam bentuk angka.
Periode anggaran, yaitu biasanya 1 (satu) tahun.
Berdasarkan beberapa pengertian APBD yang telah disebutkan diatas, dapat disimpulkan bahwa APBD adalah suatu rencana kerja tahunan pemerintah daerah dalam satuan uang yang disusun berdasarkan intruksi materi dalam negri serta berbagai pertimbangan lainnya dimana dibahas dan disetujui bersama oleh pemerintah daerah dan DPRD dalam peraturan daerah, mencakup seluruh pendapatan atau penerimaan dan belanja atau pengeluaran pemerintah daerah, baik provinsi,kabupaten dan kota dalam rangka mencapai sasaran pembangunan yang merata tiap daerah.
Arti Penting APBD
APBD yang merupakan program kerja suatu daerah sangat penting dirumuskan karena APBD dapat menjadi acuan kerja Pemda dalam satu tahun anggaran. Menurut Mardiasmo (2004) Anggaran sektor publik penting karena beberapa alasan , yaitu:
Anggaran merupakan alat terpenting bagi pemerintah untuk mengarahkan pembangunan social-ekonomi, menjamin kesinambungan dan meningkatkan kualitas hidup masyarakat.
Anggaran dibutuhkan karena adanya kebutuhan dan keinginan masyarakat yang tidak terbatas dan terus berkembang, sedangkan sumber daya yang ada terbatas. Anggaran diperlukan karena adanya masalah keterbatasan sumber daya (scarcity of resources), pilihan (choice) dan trande-offs.
Anggaran diperlukan untuk meyakinkan bahwa pemerintah telah bertanggung jawab terhadap rakyat. Dalam hal ini anggaran publik merupakan instrument pelaksanaan akuntabilitas publik oleh lembaga- lembaga publik yang ada.
Mardiasmo (2012) mengatakan bahwa Anggaran Daerah atau Anggaran Pendapatan Belanja Daerah (APBD) merupakan instrument kebijakan yang utama bagi pemerintah daerah. Lanjutnya, Anggaran Daerah juga digunakan sebagai alat untuk menentukan besar pendapatan dan pengeluaran, membantu pengambilan keputusan dan perencanaan pembangunan, otorisasi pengeluaran di masa-masa yang akan datang, sumber pengembangan ukuran-ukuran standar evaluasi kinerja, alat bantu untuk memotivasi para pegawai, dan alat koordinasi bagi semua aktivitas dari berbagai unit kerja.
Berdasarkan paparan di atas dapat disimpulkan bahwa APBD yang merupakan anggaran sektor publik penting karena adanya kebutuhan dan keinginan masyarakat yang tidak terbatas dan terus berkembang, sedangkan sumber daya yang ada terbatas, sehingga APBD menjadi suatu acuan kerja pemerintah daerah dalam rangka pembangunan daerah dan merupakan suatu bentuk pertanggung jawaban pemerintah daerah kepada rakyat.
Prinsip-Prinsip APBD
Penyelenggaraan pemerintah daerah sebagai subsistem pemerintah Negara dimaksudkan untuk meningkatkan daya guna dan hasil guna penyelenggaraan pemerintah dan pelayanan masyarakat, sehingga sebagai daerah otonom, daerah mempunyai kewenangan dan tanggung jawab menyelenggarakan kepentingan masyarakat berdasarkan prinsip-prinsip keterbukaan, partisipasi masyarakat, dan pertanggung jawaban kepada masyarakat (Djaenuri, 2012). Berarti APBD merupakan salah satu alat yang memegang peran penting dalam rangka meningkatkan pelayanan publik dan kesejahtraan masyarakat sesuai dengan otonomi daerah yang luas, nyata dan bertanggung jawab. Dengan demikian maka APBD harus benar-benar dapat mencerminkan kebutuhan masyarakat dengan memperhatikan potensi dan keanekaragaman daerah. Badrudin (2012) mengatakan bahwa untuk mengukur penyelenggaraan pemerintah yang good governance maka pemerintah harus mampu memenuhi prinsip dasar atau asas- asas pengelolaan keuangan daerah, yaitu:
Transparansi
Transparansi mengisyaratkan adanya keterbukaannya pemerintah (birokrasi) didalam proses pembuatan kebijakan tentang APBD sehingga publik dan DPRD dapat mengetahui, mengkaji, dan memberikan masukan serta mengawasi pelaksanaan kebijakan publik yang berkaitan dengan APBD didalam perumusan kebijakan pengelolaan APBD.
Efisien
Efisien dalam pengelolaan APBD didasarkan pada suatu pemikiran bahwa setiap pengeluaran anggaran daerah harus diupayakan seefisien mungkin guna menghasilkan output yang memadai. Penghematan anggaran yang sangat diperlukan dalam rangka mencapai efesiensi. Berdasarkan segi pendapatan/penerimaan, efisiensi berarti dalam upaya memperoleh setiap pendapatan daerah/beban biaya yang dikeluarkan harus lebih kecil dibandingkan dengan hasil penerimaannya.
Efektif
Efektif dalam proses pelaksanaan kebijakan dan pengelolaan APBD berarti anggaran harus tepat sasaran. Pemikiran lama dengan mengabaikan apakah sasaran yang akan dicapai dari anggaran, belanja tepat atau tidak karena yang penting realisasi anggaran sesuai rencana dan habis terpakai harus diganti dengan pemikiran baru yang menggunakan pendekatan anggaran berbasis kinerja yang berorientasi pada hasil. Berdasarkan segi pengeluaran/belanja, efektif artinya segala jenis pengeluaran dalam APBD harus mampu menghasilkan manfaat langsung dan tepat sasaran sesuai yang direncanakan dalam APBD.
Akuntabilitas
Akuntabilitas dalam pengelolaan APBD dituntut adanya pertanggung jawaban secara institusional kepada DPRD karena DPRD-lah yang menilai apakah kinerja pemerintah dalam mengelola APBD baik atau buruk dengan menggunakan kriteria yang sesuai. Pertanggung jawaban publik merupakan keharusan dalam upaya perwujudan good governance . Akuntabilitas dalam pengelolaan APBD harus bersifat komprehensif yang mencakup aspek kebijakan dalam penggunaan anggaran.
Partisipasif
Partisipasif berarti dalam pengelolaan APBD harus melibatkan peran serta publik secara langsung maupun tidak langsung yang dijamin dalam bentuk kritikan yang konstruktif terhadap cara-cara pengelolaan APBD yang benar. Di samping itu, kebijakan pembangunan dalam APBD juga harus mengkomodasikan aspirasi publik dan mengikutsertakan masyarakat secara langsung dalam bentuk keterlibatan publik dalam membangun daerah melalui proyek-proyek pembangunan dalam APBD.
Fungsi APBD
Menurut Mardiasmo (2004) APBD mempunyai beberapa fungsi utama, yaitu:
Sebagai alat perencanaan
Sebagai alat pengendalian
Sebagai alat kebijakan fiskal
Sebagai alat politik
Sebagai alat koordinasi dan komunikasi
Sebagai alat penilaian kinerja
Sebagai alat motivasi