Terdapat banyak definisi desentralisasi yang di kemukakan oleh para pakar mengenai desentralisasi. Menurut David. K. Hart banyaknya definisi tentang desentralisasi ini desabkan karena ada beberapa disiplin ilmu dan teori yang memberikan perhatian terhadap desentralisasi antara lain seperti ilmu administrsi negara, ilmu politik, dan teori administrasi.
Secara etimologis istilah desentralisasi berasal dari bahasa latin yang berarti “De” adalah lepas dan “Centrum” adalah pusat sehingga bisa diartikan melepaskan diri dari pusat. Dari sudut ketatanegaran yang dimaksud dengan desentralisasi adalah penyerahan kekuasaan pemerintah dari pusat kepada daerah-daerah yang mengurus rumah tangganya sendiri, pernyataan ini hampir sama dengan pendapat Amrah Muslimin yang menyebutkan desentralisasi ialah pelimpahan kewenangan pada badan-badan dan golongan-golongan dalam daerah tertentu untuk mengurus rumah tangganya sendiri.
Amrah Muslimin mengemukakan tiga macam desentralisasi yaitu:
-
Desentralisasi politik, sebagai pengakuan adanya hak megurus kepentingan rumah tangga sendiri pada badan badan politik di daerah-daerah yang dipilih oleh rakyat dalam daerah-daerah tertentu;
-
Desentralisasi fungsional, sebagai pengakuan adanya hak pada golongan- golongan yang mengurus satu macam atau golongan kepentingan dalam masyarakat, baik serikat atau tidak pada suatu daerah tertentu, seperti subak di Bali;
-
Desentralisasi kebudayaan, yang mengakui adanya hak pada golongan kecil, masyarakat untuk menyelenggarakan kebudayaan kebuayaan sendiri.
Desentralisasi di negara kesatuan berarti adanya penyerahan kekuasaan dari pemerintah pusat sebagai badan publik nasional kepada pemerintah daerah sebagai badan lokal, hal ini sebagaimana terjadi di Inggris yang dijelaskan oleh Eric Barendt bahwa,
A state with unitary constitution may decide for a n umber of reasons to devolve powers to regional assemblies.
Tujuan lain dari desentralisasi adalah agar pengambilan keputusan sesuai dengan kebutuhan dan kondisi lokal sebagaimana dikemukakan oleh Eric Barent bahwa
one common motive is the desire to deentralize political authory so that it is more responsive to the needs of local community.
Pada desentralisasi terjadi distrbusi kekuasaan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah. Distribusi kekuasaan tersebut dapat dilakukan dengan dua cara yaitu distribusi kekuasaan berdasarkan wilayah atau distribusi kekuasaan berdasarkan fungsi-fungsi tertentu pemerintah. Hal ini menurut Samuel Hames dapat diategorikan sebagai berikut:
The power to goven locally distributed to ways: areally and functionaly. On an area basic. The power to manage local public affair is distributet among a number of general purpose regional and local goverment. On functional basic the power to manage local publik service is distributed among a number of specialized ministries and other agencis concerned with the operation of ono or more related activities. Thus the way power is distributed affeck which central agencis exert control over which local institusions.
Dengan demikian kekuasaan pemerintah lokal mempunyai dua jenis kekuasaan, yaitu kekuasaan desentralisasi atau otonomi kekuasaan tugas pembantuan menurut Constantijn Kortman dan Paul Bovendert kekuasaan otonomi adalah kekuasaan
to regulate and administer their own affairs”
selanjutnya dikatakan bahwa
in areas where it bhas autonomous powers, the decentralized authory conducts its own ppolices, deciding for it self its aim and means.
sedangkan kekuasan tugas pembantuan merupakan
coperates in the implementation of policy which has been decided by other goverment institusions.
Dengan demikian kekuasaan pemerintah lokal mempunyai dua jenis kekuasaan, yaitu kekuasaan desentralisasi atau otonomi dan kekuasaan tugas pembantuan.
Brian C . Smith mengemukakan bahwa dalam sistem politik Negara kesatuan, desentralisasi mencakup devolusi dan dekosentrasi.
Devolusi adalah penyerahan wewenang untuk mengambil keputusan dalam bidang kebijaksanaan publik kepada lembaga perwakilan rakyat ditingkat lokal dengan undang-undang. Sedangkan dekosentrasi pelimpahan wewenang untuk mengambil keputusan administrasi atas nama pemerintah pusat kepada pejabat di daerah yang bertanggung jawab dalam kebjaksanaan publik dalam wilayah yuridiksi tertentu.
Benyamiin Hoessein dan Syarif Hidayat menyebutkan beberapa tujuan, dan alasan Negara-Negara berkembang menerapkan kebijakan-kebijakan desentralisasi yaitu:
- untuk pendidikan politik,
- untuk latihan kepemimpinan politik,
- untuk memelihara kesetabilan politik,
- untuk mencegah kosentrasi kekuasaan pusat,
- untuk memperkuat akuntabilitas publik, dan
- untuk meningkatkan kepekaan elit terhadap kebutuhan masyarakat.
Berkaitan dengan alasan desentralisasi, ada empat alasan penerapan kebijakan desentralisasi yaitu:
- untuk menciptakan efesiensi penyelenggaraan administrasi pemerintahan,
- untuk memperluas otonomi daerah,
- untuk beberapa kasus sebagai strategi untuk mengatasi instabilitas politik, dan
- untuk meningkatkan partisipasi masyarakat dalam proses pengambilan keputusan dan untuk mempercepat proses pembangunan daerah.
Berdasarkan alasan-alasan tersebut, Bayu Surianigrat menegaskan desentralisasi umumnya menyangkut dua hal, yaitu desentralisasi teritorial dan desentralisasi fungsional:
-
Desentralisasi teritorial ( teritoriale decentralisatie ), yaitu penyerahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri ( autonomie ). Batas pengaturan tersebut adalah daerah;
-
Desentralisasi fungsional ( finctionale decentralisatie ), yaitu pelimpahan kekuasaan untuk mengatur dan mengurus fungsi tertentu. Batas pengaturan tertentu tersebut antara lain adalah pendidikan dan pengairan.
G Shabbir Cheema dan Dannis A Rondineli mengungkapkan pengertian desentralisasi berangkat dari berbagai pengertian desentralisasi yang digunakan para pakar dalam buku yang mereka susun,
Although The Authors of farius chapters in this book use different terms to identify degrees of forms of decenralization all agree that the differences are important. They refer to four major forms of decentralization: deconcentration, delegation to semi to autonomous of parastatal agencies, devolution to local overment, ang transfer of functions from publik to non goverment institusions.
Dengan demikian kekusaaan pemerintah lokal mempunyai dua jenis kekuasaan, yaitu kekuasaan desentralisasi dan kekuasaan tugas pembantuan.
Tujuan Desentralisasi
Konsepsi dasar desentralisasi pada dasarnya bertujuan untuk mendorong terciptanya political ecuality, local responsibility dan local responsiveness, citizen participation.
-
Political equality, mencakup bagaimana desentralisasi mampu menjadi dorongan relasi kerja antara berbagai tingkat lembaga pemerintahan yang mengarah kepada terciptanya Check and Balances , sekaligus membuka ruang bagi masyaarakat termasuk perempuan dan kelompok marginal lainnya untuk berpartisipasi dalam berbagai aktifitas politik ditingkat lokal.
-
Local accountability, menyangkut relasi antara desentralisasi dengan perwujudan transparasi pemerintahan, peningkatan akses informasi bagi warga, serta mekanisme akuntabilitas pemerintah daerah atas kera kerja yang sudah dilakukan dalam rangka mewujudkan tata pemerintahan yang efektif.
-
Local responsiveness, mencakup bagaimana desentralisasi memberi tanggapan dan kontribusi terhadap, pemenuhan pelayanan publik, adanya akselerasi pembangunan sosial ekonomi untuk pemenuhan hak-hak dasar, pengaturan lokasi sumberdaya pembangunan yang dapat memenuhi perasaan keadilan serta jaminan keamanan dan perlindungan HAM bagi masyarakat.
-
Citizen Participation, mencakup bagaimana desentralisasi memberikan ruang bagi keterlibatan masyarakat lokal dalam pembuatan kebijakan daerah. Tujuan ini juga berhubungan dengan pelaksanaan dan konsolidasi demokrasi.
Para akademisi secara umum sepakat bahwa desentralisasi membawa manfaat esensi dan ekuitas yang berasal dari adanya proses demokrasi yang mendorong pemerintah daerah untuk melayani kebutuhan dan keinginan konstituen mereka.
Oleh karena itu desentralisasi yang demokratis adalah bentuk yang paling efektif. Logika yang mendasari desentralisasi adalah bahwa lembaga lembaga lokal demokratis dapat lebih baik dalam memahami masyarakat lokal dan lebih mungkin untuk merespon kebutuhan dan aspirasi daerah karena mereka lebih dekat dan lebih bertanggung jawab kepada penduduk lokal.
Mauhood mengemukakan tujuan utama dari kebijakan desentralisasi seperti Indonesia adalah sebagai upaya mewujudkan keseimbangan politik, akuntabilitas pemerintahan lokal dan pertanggung jawaban pemerintah lokal. Ketiga tujuan ini saling berkait satu sama lain. Adapun persyaratan yang harus dipenuhi untuk mencapai tujuan tersebut dalam konteks Indonesia misalnya adalah pemerintah daerah harus memiliki teritorial kekuasaan yang jelas, memiliki pendapatan daerah sendiri, memiliki badan perwakilan yang mampu mengontrol eksekutif daerah dan adanya kepala daerah yang dipilih sendiri oleh masyarakat daerah melalui pemilihan yang bebas.
Menurut Koirudin kebijakan desentralisasi yang dilakukan oleh pemerintah di negara-negara yang bersifat demokratis, sedikitnya memiliki dua pokok manfaat yaitu:
-
Manfaat politis yang ditujukan untuk menyalurkan partisipasi politik masyarakat daerah sekaligus dalam rangka memperkuat stabilitas politik secara nasional.
-
Manfaat administratif dan ekonomis yaitu untuk meyakinkan bahwa pembangunan telah dilaksanakan secara efektif dan efisien di daerah-derah untuk meningkatkan kesejahteraan masyarakat disana.42
Sebagai sebuah konsep penyelenggeraan konsep pemerintahan, desentralisasi menjadi panduan utama akibat ketidakmungkinan sebuah negara yang wilayahnya luas dan penduduknya banyak untuk mengelola menejemen pemerintah secara sentralistik. Desentralisasi juga diminati karena didalamnya terkandung semangat demokrasi untuk mendekatkan partisipasi masyarakat dalam sebuah pembangunan. Selain itu kebijakan desentralisasi dihubungkan dengan tujuan untuk mengakomodasi keragaman dan partisipasi publik.
Bentuk-bentuk Desentralisasi
Cohen and Peterson dalam UNDP melakukan kajian terhadap bentuk-bentuk desentralisasi dengan pendakatan konsep maupun pendekatan pembangunan. Mereka menyimpulkan terdapat enam bentuk desentralisasi antara lain desentralisasi berdasarkan sejarah, desentralisasi teritorial dan fungsional, desentralisasi berdasarkan permasalahan dan nilai, desentralisasi berdasarkan penyediaan jasa, desentralisasi berdasarkan pengalaman negara tertentu dan desentralisasi berdasarkan tujuan.
UNDP disisi lain mengklasifikasikan bentuk-bentuk desentralisasi yang dihubungkan dengan desentralisasi administratif dan good governance . Variasi bentuk-bentuk tersebut dapat diuraikan sebagai berikut:
-
Devolution
Devolution atau devolusi merupakan bentuk umum dari desentralisasi dimana daerah otonom merupakan suatu bentukan hukum yang berdiri sendiri. Pemerintah pusat dalam hal ini menyerahkan sebagian fungsinya untuk membentuk unit pemerintah yang tidak berada dibawah kendali pemerintah pusat secara langsung.
-
Delegation
Delegation atau delegasi merujuk pada penyerahan pengambilan kebijakan dan kewenangan administratif untuk tindakan tertentu kepada institusi atau organisasi yang semi independen, misalnya badan usaha milik negara atau perusahaan pembangunan regional.
-
Deconcentration
Deconcentration atau dekosentrasi mancakup transfer kewenangan administratis yang spesifik dalam hal pengambilan kebijakan, keuangan, dan fungsi manajemen dalam lingkup yuridiksi unit pemerintah pusat.
-
Political or demokratic decentralization
Desentralisasi politik mencakup seluruh transfer kewenangan administratif, fiskal dan politik. Bentuk ini adalah bentuk desentralisasi yang paling dibutuhkan untuk keberhasilan suatu kebijakan desentralisasi disuatu negara.
Koesoemahatmaja menyatakan, desentralisasi lazim dibagi dalam dua macam, yaitu :
-
Dekosentrasi ( deconcentratie) , adalah pelimpahan kekuasaan dari alat perlengkapan negara tingkat atas kepada bawahannya guna melancarkan pelaksanaan tugas pemerinahan. Dalam desentralisasi semacam ini rakyat tidak ikut disertakan.
-
Desentralisasi ketatanegaraan (staatskundie decentralisatie) atau desentralisasi politik adalah pelimpahan kekuasaan perundangan dan pemerintahan kepada daerah-daerah otonom didalam lingkungan nya. Dalam desentralisasi politik ini rakyat dengan mempergunakan saluran saluran tertentu ikut serta dalam pemerintahan.
Amrah Muslimin mengartikan desentralisasi dengan membaginya menjadi tiga macam, yaitu:
-
Desentralisasi politik adalah pelimpahan kewenangan dari pemerintah pusat, yang menimbulkan hak mengurus kepentingan rumah tangga sendiri bagi badan-badan politik di daerah-daerah yang dipilih oleh rakyat dalam daerah-daerah tertentu.
-
Desentralisasi fungsionil adalah pemberian hak dan kewenangan pada golongan–golongan yang mengurus suatu macam atau golongan kepentingan dalam masyarakat, baik terikat ataupun tidak pada suatu daerah tertentu, umpamanya mengurus kepentingan irigasi bagi golongan tani dalam satu atau beberapa daerah tertentu.
-
Desentralisasi kebudayaan memberikan hak pada golongan-golongan kecil dalam masyarakat menyelenggarakan kebudayaan sendiri, dalam kebanyakan negara kewenangan ini diberikan pada kedutaan asing demi pendidikan masing-masing negara yang bersangkutan.
Desentralisasi menurut Rundinelli pada dasarnya dapat dibagai menjadi 4 bentuk antara lain:
-
Deconcentration, pelimpahan wewenang kepada pejabat yang berbeda dalam garis hierarki dengan pemerintah pusat.
-
Delegation, pelimpahan wewenang untuk tugas tertentu kapada organisasi yang berbeda struktur birokrasi reguler yang dikontrol secara tidak langsung oleh pemerintah pusat. Pendelegasian wewenang ini biasanya diatur dengan ketentuan perundangan, pihak yang menerima wewenang mempunyai keluasaan dalam penyelenggaraan pendelegasian tersebut walaupun wewenang terakhir tetap pada pihak pemberi wewenang.
-
Devolution, yaitu pelimpahan wewenang tingkat pemerintahan yang lebih rendah dalam bidang kewenangan atau tugas pemerintahan dari pihak pemerintahan mendapat discretion yang tidak dikontrol oleh pusat, dalam hal tertentu dimana pemerintah daerah belum sepenuhnya mampu melaksanakan tugasnya. Pemerintah pusat akan memberikan supervisi secara tidak langsung atas pelaksanaan tugas tersebut. Dalam melaksanakan tugasnya pemerintah daerah diberikan kewenangan untuk menggali sumber-sumber penerimaan dan mengatur penggunaannya.
-
Privatization, yaitu pelimpahan wewenang kepada organisasi nonpemerintah atau sektor swasta. Hal ini biasanya dimaksudkan untuk peluang bagi organisasi tersebut untuk ikut ambil bagian secara nyata dalam pembangunan nasional. Gagasan ini lebih menonjol dalam rangka dibirokratisasi dalam pengambilan keputusan untuk melaksanakan fungsi- fungsi tertentu dengan melibatkan organisasi-organisasi non pemerintah.
Koirudin memberikan isyarat bahwa desentralisasi dapat dilakukan melalui empat bentuk kegiatan utama yaitu;
- dekosentrasi wewenang administratif;
- delegasi kepada penguasa otorita;
- devolusi kepada pemerintah daerah ;
- pemindahan fungsi dari pemerintah kepada swasta.
Ringkasan
- UNDP, Decenralization: a Sampling Definition, Working Paper series, October 1999.
- Rudy, Hukum Pemerintahan Daerah Perspektif Konstitualisme Indonesia, (Bandar Lampung: Indepth Publising, 2012).